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我国城市棚户区改造存在的问题与对策分析
□ 张丽萍
摘要:随着我国城市化进程的加快,城市区域不断扩大,越来越多的村居被纳入了城区范围,这些质量较差的房屋、设施不全的区域就构成了棚户区。为了使旧城区恢复其在城市发展中的活力,必须对旧城区内的棚户区进行改造。同时棚户区的改造也有利于节省土地,统筹城乡土地。因此对棚户区进行改造具有重大意义。
关键词:城市化进程;棚户区;改造
1 引言
棚户区是中国城市化进程中出现的典型现象,它曾经解决了不少贫困家庭的住房问题,但是现在棚户区的大量存在已成为阻碍城市健康发展的瓶颈,严重损坏了城市形象,甚至会引发
一些社会问题。因此棚户区问题是实现城市快速发展、提高城市竞争力急需解决的问题。 2 棚户区改造现状以及存在的问题
2.1 改造现状
目前,棚户区改造呈现多种模式,多个层次推进的发展态势,更新改造模式由过去单一的“旧房改造”和“旧区改造”转向“旧区再开发”,不仅仅以改善居住条件和居住环境为目标,而且充分发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益,实现改造棚户区和城市现代化的多重目的。概括起来,近几年来棚户区改造呈现出以下特点:
经济效益成为关键。房地产公司作为自负盈亏的经济实体,受到市场经营的经济规律的支配,盈利成为其开发的主要目的,这种积极、迫切的目标激发其创造各种有效的方法去促进土地利用,间接地使土地使用发挥到最高境界。因此,经济效益问题成为棚户区改造的关键问题,关系到棚户区改造是否能行之有效,并且支配着棚户区改造的开发行为。
规划控制趋向法治化、系统化。进入市场经济后,虽然还存在着立项审批手段,但由于资金已不是上级划拨,而贷款也不再是上级批准的政府行为,而是建设者与金额机构之间的经济企业行为,从而使政府对棚户区改造的控制,由过去行政、计划为主的直接控制逐步转向利用经济杠杆、法规手段、政策引导、公众参与以及其他沟通协作方式的管理调节,并通过各种计划、决策、执行、引导、协调、监督等组织活动使规划管理走向系统化,打破了以往城市建设计划、规划、建筑、实施的单向执行方式。
2.2 存在的问题
关注近期和局部利益。因为在市场机制中,房地产开发企业的经济行为以自身利益的最大化为目标,并且房地产项目的开发是在一个特定的时间段内,房地产开发企业追求的是在这个时间段内的收益。于是,房地产开发企业倾向于最充分地利用土地资源,千方百计地提高地块的容积率,而很少考虑对周边环境可能造成的危害以及对城市长远发展可能带来的负面影响。同时,房地产开发企业的“产品”是依据市场的需求“量身定做”的,但是市场的需求并非是以城市合理的发展为依据的。例如,城市中心区的棚户区改造中往往以开发高级住宅为主,将低收入的居民排挤出了城市中心区,一定程度上导致社会空间的分隔,并给社会的安定埋下隐患。这些矛盾和问题是市场本身无法解决的。
拆迁难度大,协调时间长。城市建设的难点在棚户区改造,棚户区改造的难点在棚户区拆迁,棚户区拆迁的难点在于中低收入户的安置。改造能否顺利实现,关键取决于拆迁的成本和拆迁的进度。
对经济困难家庭的住房保障还不到位。在棚户区拆迁项目中,存在着这样一些特殊困难家庭(如下岗失业、经济拮据、常年患病、几代同住、房屋拥挤、身体残疾等):拆迁前,他们
挤住在平房内或者私自加盖的屋舍内,基本能够维持生活,可是拆迁之后,按照拆迁条例规定得到的补偿一般不能满足购房从而解决几代人的居住问题。这部分人群会强力阻碍拆迁。这是拆迁工作中很现实的困难。
改造项目和拆迁方案不够详细透明,影响被拆迁居民的信心。被拆迁居民对拆迁后的前景不明朗,对拆迁的各项补偿没有把握,对拆迁持冷漠态度,如大多数棚户区内的房主既担心拆迁后失去每个月上千元的房租,生活没有来源;还担心现在的住房无法换到同等面积的楼房,每个月还要交物业管理费等。棚户区内很多租房户对拆迁也忧心忡忡,因为他们现在的收入只够租住较便宜的普通街区旧房或城中村房子,拆迁后他们难以找到便宜的住房。
改造资金不足,审批程序冗杂。棚户区改造需要大量资金,但是政府财政支持的城建资金缺口大。资金不足会严重阻碍棚户区改造的进程,应从大局着眼,从城市经营的理念出发,增加优惠政策,吸引市场投资机构介入融资。以往棚户区改造所需的批文太多,从确定打算改造某一区片到真正全面落实完成拆迁改造,需要太多部门的协作与审批,所需的时间太长,管理成本加大。
3 城市棚户区改造的建议和措施
3.1 制度创新,制定优惠政策
棚户区改造中涉及到政府、开发商和居民三方的利益。其中最直接、最大的利益关系者是原棚户区居民。政策既要保证居民和开发商的利益,还要保障棚户区的改造达到城市发展的要求,使居民在不支付额外费用的前提下便可充分享受新社区完善的市政配套设施及优美的居住环境。拆迁期间原棚户区居民的安置费及原有房屋的出租收入,由开发商负责补偿;原棚户区居民回迁房必须优先建设,并由原棚户区居民优先挑选,保证按时回迁等等。如果这些政策措施能顺利实施,原棚户区居民就会成为棚户区改造最大的受益者。为了推动棚户区改造,政府需要让出巨大利益给原棚户区居民和开发商,以便降低开发商的经营风险,亦即出台新的优惠政策,如:出台免缴或部分免缴城市基础设施配套费、绿化补偿费、公共消防设施配套费、供水设施增容费、城市房屋拆迁管理费等一系列优惠政策,吸引有实力、重信誉的国内外开发商投入济南市的棚户区改造;对于含有公益性项目的棚户区改造项目(如在新一轮的城市规划中被规划为绿地的棚户区片),允许免缴部分土地出让金;对于区位较差、拆迁量较大的区域,可以允许开发商采取适当提高容积率,增加部分商业建筑面积等办法提高经营收益;
3.2 体制创新,确立推进机制
棚户区改造工作在市委、市政府的统一领导下,实行分级负责制。市委、市政府成立市棚户区改造工作领导小组,负责研究制定政策、审定市建委组织的对改造区片前期策划研究和城市运营商的推选认定、审定城市营销策略和项目招商策略,审定批准区政府上报的棚户区改造项目总体策划方案。领导小组办公室负责牵头协调棚户区改造的日常工作。
3.3 城市营销,促进招商效果
城市营销是城市经营的高级表现,是在对城市正确定位的基础上,把城市当作待营销的产品,制定恰当的营销战略和具体策略,把城市宣传推销出去,为城市的招商引资、发展旅游和更好地运营城市而造势。此外,棚户区改造与城市基础设施同步发展,市建委重点抓好道路、排水、供水、供气、公厕、绿化、路灯等基础设施建设。
3.4 区别对待,优化城市功能
城市的特色和个性是城市的灵魂,为此,应制定专项计划,保住城市特色。慎重决策传统街区的改建,慎重策划历史文化名城保护;同时,在目前城市的发展阶段,一部分城中村的存在也有一定的必要性和合理性,它们能提供租金相对低廉的住房,满足了外来打工人员和城市贫困人口等众多人员的基本住房需求。因此,还应选择保留一部分打工族相对集中居住的城中村,留住打工族,以便增强城市的活力。
3.5 收购“野楼盘”,用作保障性住房
对于城中村或者城边村自行改造建设的“野楼盘”,如果拆除重建,虽然能够给与违法行为以重创,但是更会造成资源的浪费;如果只是收取一定量的罚款即可给“野楼盘”“上户口”,又会纵容这种违法现象愈演愈烈。政府不妨借鉴深圳的做法,由政府收购后作为保障性住房(廉租房或者经济适用房)使用,这样既打击了当前“野楼盘”屡禁不止的现象,又增加了济南市廉租房的供应量,填补了目前济南市房地产市场上无经济适用房的空白,能使更多的低收入家庭受益。
小结
棚户区改造是一个长期、复杂的问题,既涉及到政府部门的认知水平和法规、政策的制定,又涉及到社会学、人口学、经济学、城市规划等多个方面,是复杂的系统工程。城市规划工作者应该结合所在城市的实际情况,对棚户区改造进行详细的分析和研究,提出合理的改造方法和措施。
参考文献
[1]陆伟芳,城市化进程中城中村改造思考[J].扬州人学税务学院学报,2003.
[2]李俊夫,城中村的改造[M].北京:科学出版社,2004
[3]陈鹏,城中村改造的策略转变[J].规划师,2004.
目 录
第一章 总论 ........................................................ 1
1.1项目名称及建设单位 .......................................... 1
1.2项目概况 .................................................... 2
1.3研究结论与建议 .............................................. 3
第二章 项目建设的必要性 ............................................ 5
2.1项目建设的背景 .............................................. 5
2.2项目建设的必要性 ............................................ 5
第三章 建设条件和场址地点 ......................................... 10
3.1场址地点 ................................................... 10
3.2建设条件 ................................................... 10
第四章 建设规模与技术标准 ........................................ 14
4.1工程建设范围及规模、内容 ................................... 14
4.2技术标准 ................................................... 16
第五章 项目征地拆迁安置方案 ....................................... 18
5.1拆迁安置、棚户区改造办法 ................................... 18
5.2征地拆迁相关费用计算 ....................................... 18
第六章 工程建设方案 ............................................... 20
6.1土地整理工程方案 ........................................... 20
6.2配套道路方案拟定 ........................................... 22
第七章 节能节水 ................................................... 50
7.1耗能标准与节能规范 ......................................... 50
7.2能源状况分析 ............................................... 51
7.3能耗指标分析 ............................................... 51
7.4项目节能措施 ............................................... 52
7.5结论 ....................................................... 54
第八章 环境保护 ................................................... 55
8.1编制依据 ................................................... 55
8.2建设项目对环境的影响 ....................................... 55
8.3环境影响防治措施 ........................................... 57
8.4环境评价结论 ............................................... 60
第九章 劳动卫生安全 ............................................... 61
9.1主要建设危害因素及相关防范措施 ............................. 61
9.2职业卫生及防护措施 ......................................... 62
9.3安全防护措施 ............................................... 62
第十章 实施方案与建设计划安排 ................................... 64
10.1工程管理 .................................................. 64
10.2实施方案 .................................................. 65
10.3工程进度计划 .............................................. 65
第十一章 招标管理 ................................................. 67
11.1编制依据 .................................................. 67
11.2招标管理 .................................................. 67
第十二章 投资估算与资金筹措 ....................................... 71
12.1编制依据 .................................................. 71
12.2编制范围 .................................................. 71
12.3工程建设其它费用 .......................................... 71
12.4总投资及资金筹措 .......................................... 72
第十三章 效益分析 ................................................. 80
13.1编制依据及说明 ............................................ 80
13.2项目收入预测 .............................................. 80
13.3总成本费用估算 ............................................ 80
13.4 财务盈利能力分析 .......................................... 80
13.5贷款偿还能力分析 .......................................... 81
13.6敏感性分析 ................................................ 82
13.7经济评价结论 .............................................. 84
13.8综合评价 .................................................. 84
第十四章 社会评价 ................................................. 92
14.1项目对社会的影响分析 ...................................... 92
14.2项目与所在地区互适性分析 .................................. 93
14.3社会风险分析 .............................................. 94
14.4社会评价结论 .............................................. 95
第十五章 研究结论与建议 ........................................... 96
15.1结论 ...................................................... 96
15.2建议 ...................................................... 96
第一章 总论
1.1项目名称及建设单位
1.1.1项目名称
***城市棚户区改造项目
1.1.2项目建设单位
1.1.2.1单位名称
*****投资开发集团有限责任公司
1.1.2.2单位简介
*****投资开发集团有限责任公司成立于2003年4月，注册资金4920万元
1.1.3项目研究范围
本报告是研究***的棚户区，S312***城区段沿线两边建成的部分居民住宅，由于历史久远，加上当时并未统一规划，导致该片区居民住宅杂乱无章，变成棚户区，利用扩宽S312***城区段道路工程、配套土地整理时，将青岭片区S312***城区段沿线的棚户区进行拆迁安置。本报告主要从***市的城区道路网规划，以及市区自然条件和经济状况出发，对S312***城区段及近邻路段的建设条件等进行调查研究，并充分考虑对城市的影响，同时对有间接影响的近邻乡镇也做了相应的考虑。从社会、经济、环保等三大效益以及本项目的建设必要性、经济合理性、技术可行性、实施可能性等诸方面进行综合性的研究论证，为本项目的决策提供准确依据。
1.1.4项目编制依据
1.1.4.1国家及地方有关法律、规范、规定；
1.1.4.2《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；
1.1.4.3建设部颁发的《城市道路设计规范》（CJJ37-2012）；《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）；
1.1.4.4*****现行文件，*****征地补偿标准（2012年修订）文件；*****政发（2012）1号文件为依据；*****政函（2013）107号；*****府阅（2012）156号；
1.1.4.5《***市交通运输工作目标管理考核办法》的通知（*****政办函
[2014]42号）；
1.1.4.6《***市国民经济与社会发展“十二五”规划纲要》；
1.1.4.7《***市城市总体规划》；
1.1.4.8《2015-2017年城镇棚户区改造三年实施方案》；
1.1.4.9本院与项目业主签订的咨询协议。
1.2项目概况
1.2.1项目拟建地点
本项目位于S312***城区段及道路两侧的棚户区，共208.04亩范围内的棚户区。
1.2.2项目建设规模、内容及改造方案
1、建设规模及内容
（1）本项目总规划用地208.04亩，拆迁棚户区房屋总建筑面积24825㎡，其中砖混结构房屋10178㎡，砖木结构房屋2483㎡，简易结构房屋12164㎡。
（2）拆迁安置棚户区居民331户，1159人，进行货币补偿安置，由居民自行购买商品房。
（3）棚户区配套道路及基础设施工程，青岭片区城市棚户区拆迁后，便于对这片原棚户区所占土地进行开发，将S312***城区段道路拓宽做为棚户区的配套基础设施道路。
（4）整理土地，青岭片区城市棚户区拆迁后，将原棚户区所占地进行整理，整理范围为S312***城区段两边棚户区。
2、棚户区改造方案
***城市棚户区拆迁后，将采取货币安置办法，不另新建安置小区，拆迁、安置费用计算标准以*****现行文件，*****政发（2012）1号文件为依据计算，详见本报告第五章征地拆迁安置方案。
1.2.3项目总投资及资金来源
1.2.3.1项目总投资
本项目估算总投资25243.95万元，其中建安费用总和1312.18万元，工程建设其它费用20617.75万元（其中含拆迁安置费用总计20498.34万元），预备费1316.02万元，建设期贷款利息1998.00万元。
1.2.3.2项目资金来源
本项目所需资金来源为*****20000万元，其余资金由业主自筹予以解决。
1.2.4项目建设工期
本项目暂拟建设期为2年,从2015年9月份开始到2017年8月底结束。
1.3研究结论与建议
1.3.1研究结论
1.3.1.1本项目的建设是促进***市经济建设与加快***市经济发展的需要，同时有利于提高S312公路通行安全，提升S312在***市的集散能力。
1.3.1.2本项目的建设能有效改善***城市棚户区脏乱差的不良现状，进一
新洲区推进城市棚户区改造工作方案
为加快推进我区城市棚户区改造工作，切实改善棚户区居民的居
住条件，提升城镇综合承载能力，促进经济增长与社会和谐，有效拉动投资消费需求、带动相关产业发展，根据国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发„2013‟25号）等文件精神，结合我区实际，现将棚户区改造工作方案制定如下。
一、实施原则
（一）以人为本，依法征收。棚户区改造项目的确定和安置补偿
方案的制订，要充分尊重群众意愿，采取多种方式征询群众意见，在得到大多数群众支持的基础上组织实施，做到公开、公平、公正。严格执行国有土地上房屋征收与补偿等有关法规政策的规定，维护群众合法利益，让群众得到实惠。
（二）科学规划，分步实施。根据棚户区改造总量要求以及我区
经济社会发展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定棚户区改造的规划目标和年度计划，区分轻重缓急，优先安排连片规模较大、住房条件困难、安全隐患严重、群众要求迫切的项目，有计划、有步骤地组织实施。
（三）政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必
须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予必要支持。注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员【城市棚户区改造土地方面】
社会力量广泛参与。对不能以市场方式改造的棚户区，主要通过财政补助、政策扶持、企业和棚户区居民参与等方式统筹实施。
（四）因地制宜，区别对待。坚持整治、保护与改造相结合，严
格界定改造范围。对可整治的旧住宅区和规划保留的建筑，主要进行房屋维修、配套设施和无障碍设施完善、环境整治和建筑节能改造。要重视维护城市传统风貌特色，切实保护历史文化街区和历史建筑。
（五）统筹兼顾，配套建设。坚持全面规划、合理布局，节约用
地、综合开发，组织好新建安置小区的供水、供电、供气、通讯、污水与垃圾处理等市政设施和商业、教育、医疗卫生、无障碍设施等配套公共服务设施的建设，促进以改善民生为重点的社会建设。
二、工作目标
从2015年开始，用 年时间基本完成全区城市棚户区改造。
2015年我区上报城市棚户区改造任务是 户；该要采用货币安置
补偿方式进行，其中，在 实施 户， 实施 户， 实施 户， 实施 户。2015年--2020年预计完成 户以上，对老城片区、城中村、城边村和城市规划区内小城镇建设乡镇及工矿棚户区进行改造，使棚户区居民的居住生活条件得到明显改善。
三、实施范围
棚户区是指国有土地上简易结构房屋较多、使用功能不全、房屋
建成年限较长、建筑密度较大、基础设施较差、安全隐患突出的居住区域。2015－2020年重点实施老城片区、城中村及城边村和城市规
划区内小城镇建设乡镇及工矿棚户区改造，力争用 年时间完成棚户区改造工作。具体实施项目及地点另行确定。
四、工作机构与实施主体
棚户区改造在区政府统一领导下实施。区政府成立棚户区改造工作领导小组，统一组织实施棚户区改造，协调相关单位解决棚户区改造中存在的矛盾和问题。领导小组办公室设在区政府 （简称区棚改办）。棚户区改造工作所涉及到的有关部门和单位要明确专人负责，建立“绿色通道”制度，优先办理相关手续。
五、改造方式
根据棚户区的不同情况，禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。城市棚户区改造可采取拆除新建、改建(扩建、翻建)等多种方式。棚户区改造主要采取四种方式：
（一）征收新建（开发）型改造（整体搬迁型改造）。适用于区域面积较大、居住人口较多、建筑物破旧、居住功能不完善、公用设施老化、消防安全隐患严重的棚户区。
（二）新建公共设施型改造。适用于受空间限制或规划控制，以及修建市政道路、广场、公厕、公共绿化等公益设施的需要，原房屋拆除后不能再建住宅的棚户区。
（三）自筹共建型改造。适用于建筑物整体情况较差，存在一定消防安全隐患，建筑物外观破旧，房屋功能不完善，居民生活环境差，地块周边没有拓展空间，单独院落或数户相连，不宜成片改造，且周
边距离满足规划要求，改造后不影响规划的棚户区。改造时，由原居户单独出资或由居户与单位或政府共同出资改造。
（四）维修完善型改造。适用于建筑物尚好，无重大消防安全隐患，但建筑物外观破旧，房屋功能不完善，居民环境差的棚户区。改造时，一般采取建筑物“穿衣戴帽”、公共设施完善配套的方法实施改造。建筑物改造的费用由居户和政府共同负责，完善配套公共设施的费用由政府负责。
对尚未纳入棚改计划项目点的城区旧房，经社会或有关单位申报，由区棚改办和区规划局现场踏勘，报区政府审查决定后列为棚户区。
六、拆迁安置方式
（一）货币补偿
被征收人选择货币补偿的，房屋征收部门按被征收房屋价值向被征收人支付货币补偿费，另给予被征收人装饰装修补偿、附属设施补偿，搬迁及临时安置补偿，其他相应的补偿、补助和奖励。
（二）产权调换
被征收人选择房屋产权调换的，由房屋征收部门提供用于产权调换的房屋，并与被征收人结算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，另给予被征收人装饰装修补偿、附属设施补偿、搬迁及临时安置补偿、其它相应的补偿、补助和奖励。
征收个人住宅房屋、公有住宅房屋，按被征收房屋所有权证或公有房屋租约证明，原则上采取“一证一套”，按被征收房屋证载建筑
面积就近靠档选取产权调换安置房屋。
七、政策支持
（一）资金筹措。
1．按照区棚改办统一上报的棚户区改造项目，积极争取中央和省补助资金。
2．区政府从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费和土地出让收入中安排一定比例的资金，建立棚户区改造资金专户，用于棚户区改造项目。所有棚户区改造项目土地出让收益全部用于棚户区改造工作。
3．棚户区改造新建住宅应与保障性住房建设相结合，将保障性住房建设中的上级补助资金按规定统筹用于棚户区改造工作。
4．结合我区实际，建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持，个别项目区政府可给予贷款贴息。
5．采取自筹共建方式，引导企业、居民和社会参与棚户区改造。棚户区居民应合理承担维修和建设资金。
6．支持实力强、信誉好的房地产开发企业和建筑施工企业参与棚户区改造。
（二）土地供应。
对于棚户区改造中的保障性住房和公共基础设施、公益事业建设用地实行划拨供地，棚户区配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，实行有偿使用，以出让方式供地。
（三）税费政策。
关于做好城市棚户区改造相关工作的通知
财综[2015]57号
各省、自治区、直辖市，计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
近期，国务院印发了《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）。为认真贯彻落实国发〔2015〕37号文件精神，现就做好城市棚户区改造相关工作有关事宜通知如下：
一、大力推进2015年城市棚户区改造项目实施
2015年全国城市棚户区改造目标任务已确定为540 万套，各级财政部门要积极配合住房城乡建设等部门做好相关工作，确保完成2015年城市棚户区改造目标任务。对于已经签订合同并实施的城市棚户区改造项目，市县财政部门要按照合同和项目实施进度及时拨付财政资金，确保项目资金需要；对于尚未签订合同或已签订合同但尚未实施的城市棚户区改造项目，市县财政部门要积极配合相关部门做好房屋征收、拆迁以及补偿安置等工作。
二、科学编制2016-2017 年城市棚户区改造计划
地方各级财政部门在做好2015年城市棚户区改造工作的同时，要积极配合相关部门对当地城市棚户区居民住房状况和需求情况进行摸底统计，根据当地经济社会发展水平和财政承受能力，科学制定2016年、2017年城市棚户区改造年度计划，包括实物安置和货币安置计划。在此基础上，各级财政部门要提前做好2016年城市棚户区改造财政资金预算编制工作，按规定渠道筹集和安排资金。
三、主动参与研究制定城市棚户区改造实施方案
市县财政部门要积极配合有关部门摸清本地区存量商品住房底数，根据本地区房地产市场状况，主动参与研究制定本地区城市棚户区改造实施方案，因地制宜确定城市棚户区改造安置方式。对于人口较少、住房供需矛盾不突出、房价不高、市场房源较多的城市，应当积极推行货币化安置方式，将货币安置补偿款发放给被拆迁居民，由被拆迁居民自主到市场购买安置住房；或通过政府部门搭桥组织房源，严格审核商品住房价格，由被拆迁居民与开发企业按核定的价格签订购买安置住房合同或协议，政府部门根据合同或协议将货币安置补偿款支付给开发企业。对于人口较多、住房供需矛盾突出、房价较高、市场房源短缺的城市， 确需新建安置住房的，要督促相关部门抓紧做好项目选址等各项前期准备工作。
四、积极稳妥做好城市棚户区改造政府购买服务工作
（一）多渠道筹集城市棚户区改造资金。按照“省级负总责，市县抓落实、中央适当补助”的原则，中央和省级财政根据各地区财政困难状况、城市棚户区改造任务完成情况给予适当补助，市县财政部门要按照国家规定筹集城市棚户区改造资金。目前，市县可用于城市棚户区改造的财政资金来源包括城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费以及土地出让收入等。具体如何安排、安排多少，应当根据当地年度城市棚户区改造资金总体需要、相关资金来源状况、政府资金需求、上级补助等因素，按照统筹兼顾的原则，通过市县一般公共预算和政府性基金预算统筹安排。市县预算安排有缺口，确需举借地方政府债 务弥补的，可通过省级人民政府代发地方政府债券予以支持。
（二）尽快制定政府购买城市棚户区改造服务办法。按照国发〔2015〕37号文件规定，政府购买城市棚户区改造服务的范围，严格限定在政府应当承担的城市棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括城市棚户区改造项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。市县财政
部门应当尽快制定政府购买城市棚户区改造服务办法，对政府购买城市棚户区改造服务的具体范围、购买主体、承接主体、购买方式、购买程序、购买服务资金来源、购买服务资金预算管理、绩效评价等作出规定。市县政府有关主管部门应当根据本地区政府购买城市棚户区改造服务办法，公开择优选择政府购买城市棚户
区改造服务的承接主体，并与承接主体签订购买城市棚户区改造服务协议。
（三）政府购买城市棚户区改造服务资金纳入年度财政预算管理。市县政府购买城市棚户区改造服务资金纳入年度财政预算。市县财政部门要及时跟踪和掌握城市棚户区改造工作进程，包括城市棚户区改造拆迁安置方案具体实施和进展情况，城市棚户区改造安置住房筹集进展情况等，按照政府购买城市棚户区改造服务协议要求和城市棚户区改造项目进度，在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向提供城市棚户区改造服务的承接主体及时拨付资金，确保城市棚户区改造项目资金需要。同时，要按照财政部规定，做好政府购买城市棚户区改造服务信息公开工作。
五、落实城市棚户区改造涉及的税费优惠政策
（一）落实免收各项收费基金优惠政策。对城市棚户区改造项目，按照财政部规定免收防空地下室易地建设费、白蚁防治费、城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、教育费附加、地方教育附加、城镇公用事业附加等各项行政事业性收费和政府性基金。同时，按规定免收省级出台的各项行政事业性收费。
（二）落实免收土地出让收入政策。对城市棚户区改造中的安置住房建设用地实行划拨方式供应，除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外，一律免缴土地出让收入。
（三）落实税收减免政策。对城市棚户区改造项目涉及的城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税、个人所得税等，按照《财政部国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税〔2013〕101 号）规定执行。
六、推广实施城市棚户区改造项目贷款贴息
为引导和鼓励社会资本参与城市棚户区改造工作，各地区要认真落实财政部印发的《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》（财综〔2014〕76号），对符合条件的城市棚户区改造项目贷款予以一定比例和一定期限的利息补贴。贴息资金来源为各级财政预算安排用于城市棚户区改造的资金。贴息利率以中国人民银行公布的同期贷款基准利率为准，原则上不超过２个百分点。贴息期限按项目建设、收购周期内实际贷款期限确定。
七、管好用好城市棚户区改造专项资金
为使城市棚户区改造这一重大民生工程真正惠及广大人民群众，各地区要管好用好城市棚户区改造专项资金，确保资金专款专用。严禁各地区通过虚报城市棚户区改造任务或将城市道路拓展、重大工程建设等涉及的房屋拆迁纳入城市棚户区改造范围等方式，骗取套取中央和省级财政城市棚户区改造专项资金。各地区不得违规拨付或滞留城市棚户区改造专项资金，不得拖欠城市棚户区改造工程款；不得将应当用于城市棚户区改造的财政资金、银行贷款、企业债券收入等资金，挪用于园区开发、对外借款、投资经营、弥补工作经费等支出。对于违反规定的，将严格按照《财政违法行为处罚处分条例》等规定处理。
八、加强城市棚户区改造贷款管理
各地区应按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于解决地方政府融资平台
公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）等规定，将符合条件的城市棚户区改造贷款纳入政府债务限额和预算管理，并加强对贷款用途的跟踪管理，不得挪用，切实防范地方政府债务风险。
九、开展城市棚户区改造财政资金绩效评价【城市棚户区改造土地方面】
各地区要按照财政部、住房城乡建设部联合印发的《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》（财综〔2015〕6 号），将2015年城市棚户区改造纳入城镇保障性安居工程财政资金绩效评价范围，加强评价结果的应用。财政部将会同住房城乡建设部以适当形式向各地区反馈绩效评价结果，地方各级财政部门应当会同同级住房城乡建设部门向同级人民政府报告并以适当形式向社会公开本地区的绩效评价结果。绩效评价结果将作为分配以后年度城镇保障性安居工程资金、制定调整相关政策以及加强保障性安居工程建设和运营管理的重要参考依据。
对于得分60分以下的地区，财政部将相应扣减分配该地区的中央财政城镇保障性安居工程专项资金数额，省级财政也要相应扣减分配该地区的省级补助资金数额。
财政部
2015年8 月26日
第 5 卷 第2 期 2015 年 1 月
城市规划与棚户区改造
李潇潇
西安市城市规划设计研究院 陕西省西安市 410042
摘 要：基于当前城市中大量棚户区面临改造的现状，从城市发展的整体规律出发，明确棚户区的出现是我国城市化发展的必然。然而棚户 区改造面临改造成本巨大、传统改造模式实施效果差、房屋权属关系复杂等问题，严重影响了棚户区改造工作的进程。通过分析现行棚户区改造 常用的几种模式，探寻在不同发达程度的城市中适用的改造模式，以推进城市棚户区的整体改造进程，实现集约高效的新型城镇化之路。
关键词：城市规划；棚户区；改造 中图分类号：TU984
引言：
近年来我国城市化快速发展，阶段性快速的城市扩张导致城市发展的
不均衡，城市边界一味的向外拓展，导致老城区的发展停滞、基础设施落 后、危旧房得不到改善，在此背景下，城市棚户区产生。而城市内部的棚 户区往往遍布于城市的各个角落，其内部的基础设施落后，危房旧房以及 私自加盖的房屋严重影响了居民正常的生活。但是旧城改造绝不仅仅是一 个城市规划问题，还是一个深刻的社会问题，其产生根源说到底还是各主 体间的利益不平衡，产生这一后果在于没有正确认识旧城改造的特点和处 理好旧城改造中各主体间的利益关系。因此，在目前新型城镇化的背景下，如何迅速推进棚户区改造进程、改善人居环境、实现集约化的土地利用， 不仅仅只是城市规划的编制和实施问题，更为重要的在于是否能够梳理清 楚各个利益团体之间的关系并构筑一个共同利益平台，也就是所谓的利益 共同体的改造模式。
一、棚户区的由来
城市的发展本该是一个动态的滚动的发展过程，然而在我国，由于各
方面的因素造成城市的发展一味的快速向城市外围扩张，究其原因是多方 面的，政府的土地财政以及偏激的绩效考核机制是导致城市规模空前膨胀 主要原因。由此在快速城市化进程中必然会出现部分街区被遗忘，随着时 间的推移，其整体的环境、基础设施、卫生条件以及各方面的公共服务设 施严重缺乏和落后，棚户区由此而生。随着城市化进程的推进，城市棚户 区数量越来越多，就像人身体里面坏死的细胞一样，严重影响了城市的健 康发展，迫切需要更新改造。而随着时间的推移，城市一味向外拓展的发 展模式也开始受到多方面因素的制约，城市基础设施成本愈来愈高、城市 土地资源趋紧，城市的发展进入了一个土地规模相对最大化的时期。在此 时城市棚户区的更新改造成为刺激城市发展、提升城市形象、优化城市空 间布局、实现土地集约利用、创造和谐社会的重要举措。当然在目前大多 数城市，棚户区的改造往往和新区的拓展是同步进行的，经济发达程度的 差异往往决定了城市新区开发建设和棚户区更新改造的速度。因此我国的 棚户区改造工作业已成为当前城镇化的重要任务之一，而且其力度将会呈 愈发加强的趋势。在城市更新的进程中，要重筑可持续发展的社区，社区 建设应朝着与自然相协调而不是相对立的方向发展、要着眼于提高人民生 活的质量，而不仅是提高物质商品的生产；要将城市基础设施与土地使用 纳入地方生态程序，而不超越生物圈的生态极限，减少棚户区的人口容量，提升人居环境质量。
二、棚户区改造基本模式及其利弊
棚户区改造由于其改造主体的不同一般分为三种模式，政府主导、市 场主导和混合改造模式。
1、政府主导模式 是由政府直接组织、规划，国有企业负责实施的一
种行政行为。政府
作为主体，确定改造范围和改造期限，办理划拨用地手续，其建设部门和 国企签订土地开发合同，由于资金短缺、政策和市场的变化等诸多问题， 一般历时比较长。同时政府作为棚户区改造的主体，承担着改造的责任和 风险，为了完成改造任务，往往会受制于市场的变化。这样一来政府的性 质会慢慢向经济主体转变，在实施棚户区改造过程中会不断的改变初始的 规划条件，而这也导致了利益非均等化，政府投入的巨额成本往往会为少 数人获利。
2、市场改造模式 是指政府出让土地，由开发商进行统一规划、建设
的行为。开发商作
文献标识码：A
为主体改造城市的棚户区，由于经济利益的驱使，使得开发商会优先选择 区位优越地段和改造成本较低的地段，而众多危旧房区域、迫切需要改造 的区域却迟迟得不到改造。同时棚户区改造的成本相比新区建设历时长、
成本高，这也就造成了开发商一味的追逐容积率，加大建设强度，同时减 少对于城市三公设施的投入。开发商作为主体的棚户区改造模式，由于完 全从经济利益考虑，公共利益往往在这个过程受到侵害，大规模的整体拆 迁的城市更新并不能真正实现棚户区改造的初衷。简·雅各布斯在她的专著 《美国大城市的死与生》一书中批评城市大规模改造计划，指出大规模改造 计划缺少弹性和选择性，排斥中小商业，必然会对城市的多样性产生破坏， 是一种天生浪费的方式。主张必须改变城市建设中资金的使用方式从追求 洪水般的剧烈变化到追求连续的、逐渐的、复杂的和精致的变化。
3、混合改造模式 是指在棚户区改造过程中，多方共同参与出资，一
般是由集体、居民
加上政府作为改造的主体。这种模式虽然动员了多方的力量，但是棚户区 里的企业和居民经济实力较差，投资与利益回报缺乏直接相关性，这样一 来造成相关主体无法真正参与改造过程，导致这种模式最终会演变成政府
主导的模式，改造资金基本完全由政府买单。 三、棚户区改造模式与策略
传统的三种棚户区改造模式各有利弊，在目前针对大量的棚户区改造
的现状，由于各个棚户区实际情况的不同，我们应该因地制宜的制定具有 地域特征适应性的改造模式。同时这种改造模式应该是在建立一个共同的 利益平台的基础上，动员各方面的力量，以最低的成本、最高的效率完成 棚户区的改造，在保障各方面利益的同时改善民生、实现集约新型的城镇 化。在不同的城市、在城市的不同片区、在不同的拆迁安置背景下棚户区 改造所面临的问题都是不一样的，其改造思路和模式也应该是差异化的。 香港在市区重建中，坚持“以人为本”和“社会效益优先”两大理念，以 改善和提高市区居民的生活素质为出发点，兼顾各方利益。在机构设置、 组织架构、法律法规、土地收回、拆迁安补偿、公众参与制定了一系列政
策制度，以及对居民的金融贷款协助、专业服务支持、资金资助等细致的 措施，促进市区重建工作开展，这些重建政策对旧城更新改造具有借鉴作 用与启示。发达地区的棚户区改造，由于城市经济实力雄厚以及土地价格 的高昂，其改造的可操作性要比中小城市强很多。针对这类城市的棚户区 改造，建议采用多方合作机制，由政府组织引导，对整个棚户区进行统一 规划、整体改造、分期实施。同时建立开发商与相关利益集团以及广大市 民合作的开发机制，通过各方面利益的博弈，制定相关政策，寻找利益平 衡点。在政府统一对棚户区进行规划过程中要充分发挥公众参与机制，保 障广大市民的公共利益，保证棚户区改造工作能顺利开展。在拆迁安置方 案中，政府同样要站在广大市民的角度，统筹安排，真正做到改善民生； 对于欠发达地区的棚户区改造工作，其操作难度较大，在构筑利益共同体 的改造模式的基础上，建议政府采取滚动式的开发策略，同时加大对于城
市开发融资渠道的拓展，通过相关政策吸引各类资金参与到改造过程中。 四、结束语
综上所述，在滚动式的开发过程中，为保证规划改造的延续性，整个 棚户区也是要进行整体规划的，按照城市整体布局出发，实现科学合理的 城镇化，以避免不同阶段改造工作衔接出现问题。当然为了避免开发商在 改造过程中单纯的追求利益而选择改造难度较低的区域开发，建议政府采 取差异化的供地策略，对于改造难度极大的区域，采取捆绑式的开发机制， 推进棚户区的改造进程，以避免迫切需要改造的区域一度被遗忘。 参考文献：
秦磊，单超群 . 鹤岗市南部新区棚户区改造修建性详细规划《房地产 导刊》.2013，
（10）.
汪杰 . 从城市规划角度谈太原棚户区改造 [J].《山西建筑》，2008，（8）.
余粉霞 . 地方政府棚户区改造的模式及方略 [J].《城市建设理论研究 （电子版）》，2012，
（32）.
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城市规划与棚户区改造
作者： 作者单位： 刊名：
李潇潇
西安市城市规划设计研究院 陕西省西安市 410042 城市建设理论研究（电子版） ChengShi Jianshe LiLun Yan Jiu 2015(2)
英文刊名： 年，卷(期)：
1.秦磊;单超群
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