江苏省农村土地确权常见问题

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　　江苏省农村土地确权常见问题

　　土地确权是对土地二轮承包政策落实十多年后的再次完善，江苏省靖江市马桥镇在工作中遇到群众反映较多的问题主要集中在地块权属、地块面积、家庭成员等方面。需要确权人员掌握相关政策，充分尊重群众意愿、因地制宜、妥善化解，推动确权工作的顺利实施。

　　地块权属方面

　　代耕代种。大致分为两种情况：一种是承包农户承担相应的农业生产成本，享受相应的农业生产收入，同时自己承担农业税费或享受粮食补贴;一种是承包农户将生产权、收益权进行转移，不承担农业生产成本，也不享受农业生产收入，即不拥有经营权，只是保留了土地承包经营权的基本权利——承包权，因此也保留了承包权附带的权利和义务——承担农业税费或享受粮食补贴。对于上述情况，农村一般有较为一致的认识，无论是重新分田、年终流转分配等，还是收取农业水电费、筹资筹劳等，均视同农户常年在家，由原户主享受或承担。因此，在确权过程中，代耕代种地块的权属应归原承包户所有，代为耕种农户仍按照自己本身的承包地确权，即“各确各的权”。确权过程中之所以产生纠纷，主要牵涉代耕代种期间，部分代耕户为原户主承担了一定的农业税费、水电费、筹资筹劳等，他们不愿意无偿返还权属。也有的农户提出经过多年代耕，土地肥力上升，也应相应补偿。对于以上纠纷，一般支持对代缴农业税费要求的补偿，不支持地力上升要求的补偿。按此方法处理该类纠纷，群众一般无异议。

　　互相调田。在农户自己看来，这种调田方式已经完成了土地承包经营权的转移，但在法律和政策上，有的不符合《农村土地承包法》、《村民委员会自治法》的规定程序。因此，在确权过程中，既要妥善照顾到农户的感情和利益，又要切实合乎法律、符合政策，把两者兼顾好。对于二轮承包之后农户私下调田的，原则上应返还权属，即“先归还、再确权”。如果双方能协商维持现状的，可以按现状确权，即按照私下调整过的地块和面积确权，但需要办理转让或互换手续，转让的还需经发包方同意，并经村委会签章认可后，再行确权，即“先转让、再确权”;如果面积不等，面积较少一方提出经济补偿要求的，可协调进行适当补偿解决。如果双方不能协商按现状解决的，则按照二轮承包时各户原有地块和面积确权。双方争执不下，又不同意以上方案的，可暂缓确权，待双方纠纷解决后进行确权。

　　弃耕后要田。这些弃耕又要田的农户一般都是经济状况较好、较早迁往城镇的家庭，群众和确权的村组干部在感情上难以接受返还其承包权的要求。但根据确权要“长期化”、“固化”的政策，不能因为其曾经抛荒弃种的短期行为，而使其失去这份长久的、要固化的财产权。这里需要做好村组干部的思想工作，一切以政策为准绳。因此，对于弃田后再要田的农户，应分情况进行处置：曾经明确放弃责任田，村委会有申请书、承认书的，在本轮承包期内不确权;对举家迁入设区以上城市的，可动员其放弃要地诉求，收归集体;对举家迁入小城镇的，尊重其意愿，动员其与现耕种农户协商解决，同时予以一定的经济补偿;对于不愿放弃、协商未果的，暂缓颁证，待纠纷解决后再确权。

　　承包地被部分征用。确权中会遇到的矛盾是：有的村组认为承包耕地是集体所有，因此将部分承包地的征地补偿费在全组农户中按照人口、承包地面积等进行分配，没有和被征承包地绝对挂钩。现在被部分征地的农户对确权工作提出要求：要么重新分地，要么重新分钱。承包地部分征收可以这样处理：征地补偿费由被征地农户享受的，已征面积不确权，其他未征收面积确权;由其他农户共享的，可以根据农户要求，按照现有人口重新分配未征地面积后再确权，即“先调田、再固化”。对正在办理征收手续，在可以预见的较短时间内能够办妥手续的，可以不确权;如果征收手续办理时间不确定，则可以先确权，待征收时在“土地确权管理系统”中进行变更登记。

　　集中居住。集中居住是指在新农村建设中，少数农户响应政府号召，拆除过去住在村组内的散居房屋，搬进统一规划建设的集中居住点。集中居住只是改变了农户的宅基地，没有改变农户的承包经营权和承包地。但对于规划建设集中居住点的村组来说，其承包经营权和承包地已经改变了。目前集中居住的试点中，一般有两种用地模式：一是征收，二是临时用地，即视同流转，每年支付流转费。对于征收模式，已办征地手续的不确权;可预见近期不能办理征收的，可以“确股确利”。对于临时用地模式，原则上要尊重农民意愿确权确地到户，如果群众有要求，也可以“确股确利”。待办理征收手续后，在“土地确权管理系统”中登记转出，即“先确权、再转出”。对于集中居住的剩余地，一般失去了原有的地貌特征和权属四至，可以“确股确利”，也可作为流转地，在该组所有农户中按照原分田面积分摊，进行确权。

　　地块面积方面

　　承包面积。承包面积的确定是确权工作的核心。承包面积主要是根据二轮承包资料确定的。对于二轮承包资料完善的村组，先按照二轮承包资料确定合同面积;在此基础上，再与计税面积(或粮食补贴面积，下同)核对，合同面积一般应等于计税面积。如果不等，需寻找原因，剔除不合理部分或增加面积。当合同面积大于计税面积，分为实际减少和藏田两种情况，实际减少应按照小者确权，藏田应按照大者确权。当合同面积小于计税面积，分为实际增加和骗取补助两种情况，实际增加应按照大者确权，骗取补助按照小者确权。对于剔除的不合理面积，根据确权政策，可以仍归原农户耕种，不影响使用权，但是不能确权。对于二轮承包资料不太完善的村组，有各户二轮承包合同面积和分田面积，但没有每个地块的合同面积，因本次确权需要确到每个具体地块，应先倒轧还原出该户每个地块合同面积，即“先还原、再确权”。对于二轮承包资料什么都没有的村组，建议采取实际丈量的方法，将丈量面积作为分田面积，将计税面积(或粮食补贴面积)作为合同面积，倒轧还原出该户每个地块合同面积，即“先丈量、再确权”。实测或图解测量后，实际测量面积有时会出现和合同面积差距较大的情况，需要通过比对寻找原因，是否存在指界、勾图、计算等误差，最终要得到合理解释。如果是相邻两户，同等的劳动人口，出现有差异的面积，则需要考虑测量的误差范围，在测量范围内可作细节微调，以减少不必要的矛盾。需要注意的是，绝不能为了使实测面积和合同面积相符，而随意调整实测面积，必须重视差别。

　　流转地块。对于没有改变界址特征的流转地块，可以直接通过测量确权。对于失去界址的流转地块，一般只能测量整个流转地块，进行四点或多点定位，得出大地块面积。四至可以标注大地块四至，该地块各户共有一个地块编码，属于该地块的原承包农户共有(不是全组共有)。各户的确权面积，即各户实测面积应等于合同面积或分田面积。对于测量溢出面积(实测面积-合同面积或分田面积)，分为两种情况：一是有分田面积的，根据实际分田面积分摊给农户，一般不做集体收回，不与民争利，即“先分摊、再确权”;分摊方法是各户实测面积=流转地块实测总面积÷流转地块合同面积或分田面积×各户合同面积或分田面积。二是没有分田面积的，大于合同面积的溢出面积作为集体机动地处理;群众强烈要求分摊的，也可进行分摊。实践中也会出现相反情况，即实测面积小于合同面积或分田面积的，则需要折算后确定各户实测面积，即“先折算、再确权”。折算方法是：各户实测面积=流转地块实测总面积÷流转地块合同面积或分田面积×各户合同面积或分田面积。对于流转地块，《公示图》中应注明 “流转地”或“共有地”字样，应注明该地块合同总面积、分田总面积、实测总面积、机动地面积，且符合逻辑关系，即实测面积减去合同总面积(或分田总面积)=机动地面积。机动地面积应同时在《公示表》中最后栏列出，使所有地块都在表中，让群众看得清清楚楚。

　　零田。零田是指大田之外的自留地、找足地、边角地等。有的村民小组将其纳入二轮承包面积，有的村民小组没有纳入二轮承包范围;有的田有四至特征、有的田没有四至特征。因此，可以大致区分三种情况处理：对于纳入二轮承包面积且分得清界址的，指界确权;对于纳入二轮承包面积、分不清界址的，以原合同面积确权，溢出面积分摊农户或作为集体机动地;没有纳入二轮承包面积的，不管有无界址，均作为集体机动地处理，不确权。

　　宅基地、竹园。二轮承包时，有些地方将部分宅基地、竹园面积计入了二轮承包面积，主要是这些村组宅基地、竹园面积较大，超过了农村认可的0.4亩，对超过的面积，当时便作为承包面积。根据确权政策，宅基地、竹园抵算面积不确权。但是这样就发生了矛盾：二轮承包时合同地块数和面积均包含宅基地、竹园抵算面积在内，现在实测地块数和面积均不包含在内。可以这样处置：在《调查摸底归户表》中应统计宅基地、竹园抵算面积，作为一个地块，这样才能与二轮承包总地块和总面积相符;相应地，在《公示表》中每户的地块最后栏设定为宅基地栏，列出二轮承包抵算合同面积，实测面积为零，同时标注“不确权”字样，在《公示图》中不需体现;颁发新的《土地承包经营权证书》时，在二轮承包面积栏显示宅基地、竹园抵算面积，实测栏该项面积为零。这样，既保证符合农业部规程，又符合地方特色，便于群众的理解。

　　现场指界。界即是地块四至，是指具体地块的东、西、南、北四个方向的相邻物、相邻户。现场指界是指确权工作中，由镇、村、组干部和熟悉情况的党员群众、机耕手、参与分田的老同志共同指界，对承包地现状进行区分权属和四至，使测量人员进行实测定位或图解勾线。现场指界需要注意的事项有：两户的界址点一般在田埂中央，如果分田时没有将田埂计入，指界时可以从田埂内侧定位;对于一户连续几个地块的，特别注意分清跨田块、跨沟渠、跨道路的界址;对于田头有建筑物、水泥场、旱谷物种植的，原则上基于二轮承包丈田情况确权在内，如果国土“二调图”、影像图上已经变成建设用地，则不宜指界在内;对于有些边田存在的私下扩田现象，群众有意见的需根据二轮承包情况予以剔除，但不影响继续使用;对于新做道路、渠道，村队已经补偿的，可直接予以剔除。总之，指界关系到权属和测量面积的准确，一定要共同到现场，实地指界，同时在指界相关表格、底图上，和相关农户一起签字确认。

　　家庭成员方面

　　户主。户主姓名，应和二轮承包合同、二轮承包证书、户籍信息一致。如果原户主亡故、年龄较大自愿转给子女等原因，由农户自行决定新户主。

　　共有人。共有人是指除户主以外的家庭成员。《调查摸底表》中共有人情况，包括原有成员、增加成员、减少成员，原有成员+增加成员-减少成员=现有成员。原有成员是指在1998年二轮承包时点，该户当时的实际家庭成员。如果二轮承包资料完备，按照二轮承包资料和户籍信息填写共有人;如果资料不全，需要农户自己填写，村组熟悉情况和年长的同志审核。土地承包权是以户为单位的承包权，不是某个人的承包权，对个别确实已经模糊不清、农户有争执的情况，需要做好政策解释工作。增加成员主要是婚进、出生、其他迁进等原因增加，减少成员主要是亡故、婚出、其他迁出等原因减少，应在备注栏注明增减原因。人员变动不影响家庭承包土地的权益，变动的人员是否列为家庭共有人，由农户自主确定，经发包方认可，填入经营权证书和登记簿。注意，对亡故事项填写要慎之又慎，一定要核实清楚后填写，更要防止笔误，以免引起误会。

　　继续承包、拆并户。继续承包是指二轮承包期内的户主现已亡故，根据《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权自然由其配偶、子女承包经营。继续承包可由农户自行确定继承人作为新户主，不能因为举家迁往城镇而不确权。拆户，也称分户，是指父母与子女、几个兄弟之间在户籍上分为两户或更多。对已经拆户的，且对承包地块和面积达成协议的，由农户自行确定新户主，按照变更后的户籍关系重新签订承包合同，进行确权登记;对于在确权过程中提出拆户要求的，能够一并解决的就分成两户，分别签订合同，不能一并解决的按现状确权，待以后进行变更登记。并户，也称合户，除因婚姻等特殊原因，一般不支持合户，应按照原承包关系确权。另外，对于单身和五保户亡故的、其他原因绝户的，其原承包土地可收归集体，作为机动地处置。

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